虹桥国际中央商务区（下称“虹桥商务区”）和前海深港现代服务业合作区（下称“前海合作区”）作为两大国家战略的核心承载地，在战略使命、资源禀赋和角色任务方面有着极高的相似性。在虹桥国际开放枢纽设立四周年之际，研究我国改革开放的这对“镜像”，探求两者的异曲同工之妙，研究彼此有哪些经验值得相互借鉴，对我国其他地区深化改革开放具有重要意义。

总体概况

虹桥商务区位于上海西部、长三角核心区域，初始面积86.6平方公里，2019年扩容至151.4平方公里，横跨上海市嘉定区、闵行区、青浦区和长宁区，包含核心区以及东、南、西、北五个片区，也是虹桥国际开放枢纽“一核两带”的核心区域。虹桥商务区集聚“空、铁、陆”多种交通网络，2小时通达长三角，3小时覆盖全国和亚太重点城市，特别是以虹桥国际开放枢纽作为长三角的“大地原点”，虹桥商务区作为上海大都市圈的“核心内圈”，构建了长三角城市群的坐标体系。同时，该区域还拥有虹桥国际中央法务区、长三角民营总部集聚区等产业平台，国家会展中心、虹桥国际人才港等功能平台，以及全球第一个也是最大一个空铁复合交通枢纽等枢纽平台。2024年，虹桥商务区税收收入突破500亿元，累计法人企业数突破10万家，规模以上服务业营业收入增速超8%。

前海合作区位于深圳西部、珠江口东岸，初始面积14.92平方公里，2021年扩容至120.56平方公里，横跨深圳市南山区和宝安区，包含蛇口、大小南山、桂湾、前湾及妈湾等五个片区。前海合作区集聚“海、陆、空、铁”多种交通网络，向西连接珠江口西岸、向南对接香港，同时辐射带动深圳都市圈，具有深港融合圈、空港辐射圈、海港服务圈“三圈叠加”于一体的绝佳区位优势。同时，该区域拥有深港国际法务区、五大总部经济集聚区等产业平台，深圳国际会展中心、前海国际人才港等功能平台，以及宝安国际机场、机场东综合交通枢纽（建设中）等枢纽平台。2024年，前海合作区地区生产总值首次突破3000亿元，占深圳全市的8%，其中金融业、现代物流、信息服务、科技服务和专业服务等现代服务业增加值占比达52.5%。

异曲同工也各有千秋

同为我国改革开放前沿地和现代服务新高地，虹桥商务区与前海合作区之间既有异曲同工之处，又含各有千秋之妙。

1.战略使命一致

作为长三角一体化与粤港澳大湾区两大国家战略的核心承载地，虹桥商务区与前海合作区同处我国深化改革扩大开放的战略前沿，肩负着推动我国构建更大范围、更宽领域、更深层次对外开放新格局的重要使命。

虹桥商务区肩负着长三角一体化、虹桥国际开放枢纽、进博会等多重国家战略使命，《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》《关于推动虹桥国际开放枢纽进一步提升能级的若干政策措施》等一系列政策，支持虹桥商务区着力建设一流的国际化中央商务区。同时，以“一核”为体、“两带”为翼，虹桥商务区协同南北拓展带，形成了地跨江浙沪、联动长三角的有机功能区，也是全国唯一一个以“开放枢纽”命名的跨域功能区。

随着《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》落地，扩区后的前海迎来了经济特区、粤港澳大湾区、深圳先行示范区、自贸试验区和深港合作区“五区”叠加的政策利好。国务院以及国家发改委、海关总署等国家部委出台了一系列政策，支持前海合作区“依托香港、服务内地、面向世界”，聚焦改革开放主责、深港合作主线、现代服务业主业，持续激发高质量发展动力活力，全面深化改革创新试验平台、高水平对外开放门户枢纽、深港深度融合发展引领区、现代服务业高质量发展高地，加速参与国际竞争步伐，全力打造“最浓缩最精华的核心引擎”。

2.承担功能相似

虹桥商务区持续推动“大商务、大会展、大交通、大科创”四大核心功能深度融合，前海合作区也提出明确打造科技创新、会展海洋、商贸物流等功能组团。

商贸功能有效强化。虹桥商务区积极引进一批功能性贸易平台和高能级主体，创新实施“虹桥国际商务伙伴计划”，全球化贸易投资服务网络加快构建；跨境电子商务出口海外仓（9810模式）率先走通，离岸转口贸易应用场景不断拓展；不断拓展专业服务内涵，打造了国内首个融调解、仲裁、审判于一体的航空争议一站式解决平台。前海合作区发布“前海全球服务商计划”，积极招引现代金融、商贸物流、信息服务等八大全球服务商；依托前海综合保税区、海运中心等平台载体集聚跨境电商龙头企业，基础要素齐备、业态多元优质的跨境电商生态圈加快构建；积极打造全国首座国际仲裁大厦，最高人民法院第一巡回法庭、第一国际商事法庭正式进驻前海。

会展功能持续提升。虹桥商务区依托国家会展中心，积极构建国际会展之都的重要承载区，是中国国际进口博览会的永久举办地，引进了30多个颇具国际影响力的品牌展览、专业会议以及5个UFI认证展会，虹桥国际会展产业园累计集聚龙头企业及上下游配套企业400余家，会展产业生态持续完善。前海合作区积极联动港澳引进国际知名行业展会，推动深港、深澳“一会展两地”联合办展；聚焦“国际会展”和“门户枢纽”、紧扣“消费”、立足湾区服务，以国际化、世界级的消费设施为核心，建设面向世界、辐射亚太、联系湾区的世界商务会客厅、国际消费目的地、湾区文旅展示窗。

交通功能不断完善。虹桥商务区不断深化与虹桥腹地之间的交通连结，“高铁+航空”辐射范围不断扩大，多层次轨道交通网络不断织密，2024年综合客流量突破4亿人次；加快构筑沪苏浙皖“长三角低空经济走廊”。前海合作区加快发展多式联运、优化区域交通网络，大湾区唯一集空、铁、陆、海为一体的世界级多式联运枢纽深圳机场东站正式动工；启动前海—蛇口低空经济先导区建设，辐射湾区、直连港澳的立体综合交通体系正逐步建立。

科创功能加快构建。虹桥商务区大力集聚科创资源，新虹桥国际医学中心一期正式运营，国际互联网专用通道开通使用，集聚科技型企业近万家，“专精特新”小巨人企业占上海全市的33.6%；加快发展数字贸易，培育了临空经济示范区、北斗西虹桥基地、北虹桥国家文化数字出版基地等九大平台。前海合作区积极开拓海洋经济、数字经济等服务业新技术、新业态、新模式，推动现代服务业和先进制造业深度融合，加快推动数据要素集聚，持续营造科技创新氛围；打造全国首座超高层数据中心前海信息枢纽大厦、前海深港人工智能算力中心等功能性平台；针对香港科创人才推出“1510”发展模式。

3.开放形态不同

虹桥商务区侧重对内开放，构建虹桥国际开放枢纽核心，打造长三角强劲活跃增长极的“极中极”。作为全国唯一一个以对外开放引领对内开放的功能区，以虹桥商务区为“一核”的虹桥国际开放枢纽，代表着我国继经济特区、沿海开放城市、国家级新区、自贸试验区之后，一种全新的开放形态，目前全国仅此一家。不同于常规意义上的“服务开放”或“制度开放”，虹桥国际开放枢纽是从全国最早的高铁—航空—城市综合性交通枢纽起步，逐步导入会展—商务—科创等特定功能，进而紧密联动跨省域毗邻地区打造功能共同体。

前海合作区侧重对外开放，打造深港深度融合发展引领区。前海合作区致力于对标国际高水平经贸规则，重视与港澳规则衔接、机制对接，推动要素型开放向制度型开放转变。从“粤港澳跨境信用报告标准互认”“创新跨境商事法律规则衔接机制对接”到“湾区社保通”“港澳药械通”，前海合作区通过建立与港澳产业协同联动、市场互联互通、创新驱动支撑的发展新模式，已成为内地与香港关联度最高、合作最紧密的区域之一。

4.政策体系不同

创新侧重点不同。虹桥商务区更加侧重于既有政策的复制推广和落地应用，积极借鉴上海自贸试验区、临港新片区、长三角一体化示范区等地区的政策工具，包括持续加大营商环境优化改革力度，推动长三角企业注册登记便利化、开通3C免办快捷通道、探索临床急需药械进口等。前海合作区在深港现代服务业合作区和自贸试验区的综合加持下，政策制度创新走在全国前列，特别是在跨境电商通关便利化、创新跨境商事法律规则衔接机制领域，推出试点开通内地首个3C类小包裹登机业务、完善域外法查明和适用机制等全国首例创新举措，截至2024年前海合作区累计推出制度创新成果882项，其中103项向全国复制推广。

领域侧重点不同。虹桥商务区的相关政策紧紧围绕打造一流的国际化中央商务区展开，前海合作区的政策则涵盖了金融、贸易、科创等多个领域。

5.体制机制不同

机构性质不同。对于虹桥商务区而言，管理机构是由上海市政府派出的上海虹桥国际中央商务区管理委员会（下称“虹桥管委会”），主要承担对上海市政府相关部门和管理单位以及下辖长宁、闵行、青浦、嘉定四片区政府的统筹协调职能。对于前海合作区而言，管理机构是由深圳市成立的企业化管理但不以营利为目的、履行相应行政管理和公共服务职责的法定机构——深圳市前海深港现代服务业合作区管理局（下称“前海管理局”），向香港学习借鉴治理模式，成立法定机构，分担部分政府职能。

管理体制不同。对于虹桥商务区而言，虹桥管委会被赋予规划编制与土地管理、产业发展与政策制定、投资促进与营商环境优化以及城市管理等权限，同时统筹安排商务区专项发展资金。对于前海合作区而言，前海管理局可以依法设立下属企业，由其负责前海合作区一级土地开发以及基础设施、公共服务设施的建设、运营和管理工作；特别是首次以分项的方式全面概括前海管理局的具体职责，尝试以正面清单的方式廓清法定机构与其他行政主体之间的分工边界，积极探索行政区与经济区适度分离。

用人机制不同。《关于进一步优化完善虹桥国际中央商务区管理体制机制的若干意见》明确，探索虹桥管委会与平台公司交流任职和双向挂职，探索适应商务区发展需要的市场化选人用人机制。前海管理局则享有独立的用人自主权，建立了适应市场变化、运作灵活规范的选人用人机制；同时还拓宽了港澳人士参与前海治理渠道，可以从港澳和外籍人士中选聘工作人员。

经验借鉴

2026年，虹桥国际开放枢纽将迎来成立五周年，有必要提前谋划新一轮重大政策。建议虹桥商务区积极借鉴前海合作区的深港合作规则对接经验，在区域治理、营商环境、现代服务业发展、科技创新等重要领域和关键环节深化制度创新，对标国际高标准经贸规则，打造首创性、标志性改革品牌，形成一批可复制可推广的制度创新成果。同时，探索借鉴前海合作区“法定机构+市场化运作”的体制机制，推动行政区与经济区适度分离下的管理体制改革。

建议前海合作区积极借鉴虹桥国际开放枢纽促进区域融合发展经验，加强“内”与“外”的有机融合，推动深圳都市圈向西跨越珠江口带动中山、珠海等地一体化发展，构建协同开放新格局。

对于国内其他地区而言，充分借鉴虹桥商务区与前海合作区这对“镜像”，建议下一步扩大开放要注重抓好三个方面。

建议对接国际规则深化制度型开放。主动对接国际高标准经贸规则，推动在产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融领域等实现规则、规制、管理、标准相通相容。以自贸试验区等为载体，因地制宜探索更多制度创新成果，并及时将具备条件的试点措施推广至其他区域，创造更多的制度应用场景。

建议构建优势互补、高效协同的区域开放协作网络。加强区域开放与区域协调发展战略深度融合对接，进一步厘清不同区域对外开放的比较优势，强化开放功能分工和外向型经济协作，持续提升不同区域对外开放能力和水平。

建议优化布局建设各具特色功能的开放平台载体。一方面，加强各类改革开放平台载体建设，加强综合保税区、进口贸易促进创新示范区等开放平台建设，积极探索推进各类国别合作园区建设。另一方面，更好发挥国内外供需对接平台作用，加强经贸合作平台建设增强国内国际市场供需对接功能。

（张嘉旭系华略智库研究经理，夏骥系华略智库CEO、长三角研究院院长）